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另外，我们必须认识到，我们的设想最后要变成人民身上的权利和义务，因此我们必须调查人民对我们建立的法律制度的法感情。

（三）大部制后环境与资源管理如何真正强大？ 无论是自然资源部的改革方案中强调综合空间规划、综合资产确权与保值，还是对环境污染更专业、更集中的管控，毕竟在生态文明的号召下，自然资源保护和生态环境治理的相关职能还分立在两大部内。鉴于我国当下在自然资源和生态环境保护方面的巨大工作量，将两个部进一步融合为一个生态大部，理论上是有必要的，但实际操作方面应当研判成熟国家之经验，稳步实施。

上海有四个自然保护区，分别属于四个部门管理：国家级的九段沙湿地自然保护区，由上海市环境保护局主管。一大批产业型管理部门，像农林牧渔部、水利部、石油工业部等，既负责相应的产业发展，又负责相关类目的自然资源管理。这一故事虽然看似离谱，却折射出了自然资源要素管理中的一个重要问题：生态系统的管理被行政机构的条块化职权分割了。1982年之后的三十多年时间里，国务院机构一共集中进行过八次改革，基本上平均每五年就进行一次大的政府机构调整。在土地管理占一补一的严格管理下，一些地方大量进行了空间大腾挪，将湿地变为耕地，将水体变为陆地，围湖围海造田，虽然看似耕地数量未减，实则宝贵的湿地、水生生态系统破坏严重。

崇明东滩鸟类自然保护区同时还是国际重要湿地。缺点是其他行政管理领域的次功能分散了主功能的重要性，次功能被掩盖或从属于其他部委的主功能之中。第二，委托代理关系中的代理行为以被代理人的名义为之。

从立法者的角度，实践中的执法乱象使立法者不得不预见性地防止被委托主体违法行使行政权的情况，如《行政处罚法》和《行政强制法》均把委托的对象界定为组织，相应地，理论上的探讨和界定趋于统一，即否定了个人主体受委托之合法性。个人作为一个机关的属性源于其承担的职能，即只有在执行归属于国家的职能时，才可称之为形式意义上的机关。就国家与公务员而言，首先所谓国家，是一大群人相互订立信约、每人都对它的行为授权，以便使它能按其认为有利于大家的和平与共同防卫的方式运用全体的力量和手段的一个人格。而基于委托而为之行为，法律后果归之于委托主体。

[19]胡建淼主编：《中国现行行政法律制度》，中国法制出版社2011年版，第42-43页。[4][芬]尤西基维斯特：《代理理论框架下的政府与大学关系》，肖念等译，科学出版社2012年版，第8页。

[31]参见王天华：《行政委托与公权力行使——我国行政委托理论与实践的反思》，载《行政法学研究》2008年第4期。故而在公权力委托中，为避免出现被委托主体侵害公民、法人、其他组织合法权益的违法情况，除却非行政机关的组织，对行政辅助人的行为同样需给予限制，这一限制主要体现在以下两个方面： 第一，就主体资格而言，德国法上的行政辅助人是委托行政于私人的一种表现形式。第二，就委托事项而言，行政辅助人因其身份的特殊性在委托事项上也应存在一定的限制，即行政辅助人作为国家垄断公权力原则的例外情形，应区别于公务员类的被委托主体，有限制地承担辅助性的委托事务。因此，并不是所有实际上执行广义国家机关职能的人都有官员的地位。

如果定性，这是一种什么性质的法律关系？在我国一直以来似乎从未深究。因而这里将二者结合起来论述，抛出推进委托理论研究的砖头。[28][德]哈特穆特毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第584页。结合《行政诉讼法》和民事法律规范来看，行政委托于民事代理的确存在内涵上的一致性。

不过，陈新民教授曾在《中国行政法学原理》一书中对大陆地区的行政委托中被委托主体范围作过这样的论述：尽管中国行政法学界不将个人视为行政主体，但法规可以授权个人(包括法人)来完成行政任务。其二，从事非决定行为的准备性、执行性活动。

2016年国务院办公厅《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》第4条规定：警务辅助人员不具有执法主体资格，不能直接参与公安执法工作，应当在公安民警的指挥和监督下开展辅助性工作。[21]行政委托是指行政主体在其职权范围内，将某项行政职权委托给其他机关、社会组织或个人行使的法律行为。

[22] 在这一概念范围下，个人突破性地成为了行政委托中的被委托主体。[24]张树义主编：《行政法学》，北京大学出版社2012年版，第89页。[7][奥]凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，商务印书馆2013年版，第284-285页。[5][英]霍布斯：《利维坦》，黎思复、黎廷弼译，商务印书馆1985年版，第132页。[32]《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令第671号)。[16]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社2015年版，第119页。

从法律地位上而言，无论是公务员还是行政辅助人，都是接受国家行政委托的个人主体。内部委托是指行政机关间的相互委托，包括上下级间的纵向关系形式和不同行政职能部门间的横向关系形式，在内部委托关系中被委托主体可以是下级行政机关或者同一级别的其他行政机关。

如行政上使用的代理，通常是指国家公务员相互之间一定行政职务的代理，如某行政机关正职首长出国或因病不能行使职务，由副职首长代理在这种代理关系中，代理者是以自己的名义行为，并由其本身对其代理行为负责。[4]换句话说，在某些领域，被代理人不能通过自身的行为或能力去实现其目的，因而需要通过委任他人以完成原定的目标。

此后，基于国家对辅警的明确定位，理论界参考德国、我国台湾地区的行政辅助人或行政助手概念，认为辅警是延伸了的公共之手，[25]并不具有自主之地位，也不是具有勤务关系的国家公务员，是一类在行政机关指示和监督下工作的辅助人力。行政辅助人 通常认为，国家与公务员之间是一种国家公职关系或行政职务关系，是指国家公务员因担任国家公职、执行国家公务而与国家之间所形成的权利与义务关系。

行政辅助人需具备一定的资格资质，从事辅助性的委托事务。有学者分析，[30]近些年理论界对于行政委托内涵界定的差异源于观察者和批判者两个不同的视角，产生了扩充和限缩两种截然不同的结论。第一种理解中所述行政机关与非政府组织间的委托即为外部委托关系。这一模型的特征主要包括三个方面的内容：第一，建立代理关系的最基本的原因通常是委托人需要完成特定的任务。

《税收征收管理法》29条规定：除税务机关、税务人员以及经税务机关依照法律、行政法规委托的单位和人员外，任何单位和个人不得进行税款征收活动。[2]本文在探讨研究后认为，国家与公务员间的法律关系是一种基于行政委托行为而产生的委托代理关系。

公安机关和地方政府之所以对警察辅助力量情有独钟，反复清理整顿却又周而复始，主要还是因为辅助力量具有警力直接替代作用。委托人通常需要代理服务，因为代理人具备所需的技能去完成这个任务。

我国辅警制度的前身是上世纪60年代出现的群众自治性组织——治安联防队。第二，在我国现有的行政委托理论中，公权力委托仅到行政机关与非政府组织，作为个人的公务员不是理论上所述的被委托主体。

[德]哈特穆特毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第584页。在上述立法中，卫生防疫机构可以在公共场所卫生管理工作中委托公共场所卫生监督员进行执法工作，国家情报工作机构可以对个人进行一定工作的委托，税款征收活动可以由相应行政机关委托的人员进行。公共场所卫生监督员由同级人民政府发给证书。而若对应通常意义上的委托代理行为，行政法上之表述应为行政委托。

第三，委托代理关系中代理行为的法律后果直接归属于被代理人。而接受委托的组织在种类上也很多样，包括事业单位、企业单位、社会组织、人民团体等。

这样的转变动因是多重的，有些是基于减轻公共财政负担，有些是基于对私人专业性的特殊需要，还有些是为避免国家因垄断而产生的腐败或作用迟钝，然而这些原因的背后都有一个统一的改革目标，即对国家行政的优化。如《公务员法》第2条规定：本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。

[9]我国现有法律规范中，也部分体现了国家与公务员间法律关系的这些特征。此外，警务辅助人员需服从公安机关分级管理，工作中着统一服装样式标识。